城市公共交通是满足人民群众基本出行需求的社会公益性事业，做好“十三五”期城市公共交通发展的顶层设计，对支撑新型城镇化发展和满足人民群众多样化出行需求具有重要意义。近日，交通运输部印发《城市公共交通“十三五”发展纲要》（简称《纲要》）。如何深入落实公交优先战略？如何破解行业深层次发展难题？如何提升公共交通吸引力？交通运输部运输服务司副司长蔡团结对《纲要》进行了深入解读。
服务保障能力迈上新台阶
“公交都市”创建活动形成了一批可复制、可推广的典型案例，公交优先发展理念逐步得到广泛认同。
“十二五”期，党中央、国务院高度重视城市公共交通发展。习近平总书记在北京市视察时指出，发展公共交通是现代城市发展的方向。李克强总理在《2016年政府工作报告》中强调，要完善公共交通网络，治理交通拥堵等突出问题。2012年12月，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》在国家层面进一步确立了城市公共交通优先发展战略。
“十二五”期，我国城市公共交通发展取得了积极成效，可归纳为五个方面。
一是城市公交服务保障能力再上新台阶。“十二五”末，全国共有城市公共汽电车辆超过63万辆，运营线路总长度约90万公里；全国快速公交系统运营线路总长度超过3000公里，公交专用车道约8500公里；全国已有25个城市开通了轨道交通线路，运营线路总长度已超过3200公里。
二是“公交都市”创建活动持续推进。交通运输部先后组织开展两批“公交都市”建设示范工程，支持各城市在落实公交优先发展战略、缓解城市交通拥堵等方面先行先试，形成了一批可复制、可推广的典型案例，公交优先发展理念逐步得到广泛认同。
三是城市公交服务质量取得新提升。“十二五”末，全国城市公交年客运量超过900亿人次，城市建成区公交站点500米覆盖率已达到85%，公共汽电车中具有空气调节装置的车辆占比超过50%。“互联网+”在公交行业的应用不断加强，手机APP、电子站牌等稳步推进。各地还创新推出了定制公交、商务快巴、社区巴士等特色服务，更好地满足人民群众出行需求。
四是城市公交行业改革取得新进展。各地积极探索运营主体整合和管理模式创新，推进实施城市公交服务质量招投标制度、公共财政保障制度、社会满意度调查制度等，有效提升了城市公共交通行业治理能力。
五是城市公交发展政策体系建设取得新突破。交通运输部出台了贯彻实施《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》的具体意见，发布了《城市客运标准体系》，按照急需先建、稳步推进的原则，制定发布了一批包括城市公共汽电车、城市轨道交通运营管理等在内的城市客运标准。
城市公交要发挥好导向、主体、带动作用
《纲要》坚持以人为本、提质增效，政府主导、市场运作，规划引导、统筹发展，深化改革、依法治理，因地制宜、分类指导。
“十三五”期是我国全面建成小康社会、加快推进新型城镇化建设的关键时期，也是城市公共交通发展的机遇期和攻坚期。经济发展进入新常态，要求城市公共交通发展有新状态、新作为，不断满足广大群众日益增长的出行需求。城市公共交通的发展主线是要站在服务国家重大战略、服务国民经济社会发展，立足于服务民生、提升行业治理能力等角度，综合考虑发展问题。城市公交必须发挥好三个作用：一是适应新型城镇化建设需要，发挥好导向作用；二是适应城市交通科学发展需要，发挥好主体作用；三是适应城乡公共服务均等化建设需要，发挥好带动作用。
党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，实行公共交通优先，加快发展城市轨道交通、快速公交等大容量公共交通，鼓励绿色出行。《纲要》的编制遵循五大发展理念，充分考虑经济社会发展的新形势和新要求，围绕使交通运输真正成为发展“先行官”，突出“十三五”期城市公共交通的发展方向和发展重点，切实提升城市公共交通发展水平。
《纲要》以“公交都市”建设为抓手，以改革创新为动力，全力推进城市公交体制机制改革和供给侧结构性改革，加快提升城市公交引导城市发展能力、服务保障能力、可持续发展能力和综合治理能力，努力打造高效便捷、安全舒适、经济可靠、绿色低碳的城市公交系统，实现好、维护好、发展好人民群众的基本出行权益。
《纲要》的编制始终坚持五个基本原则。一是以人为本、提质增效。不断提高城市公交的吸引力与竞争力，让公众主动优选城市公交出行。二是政府主导、市场运作。坚持城市公交的公益属性，落实政府主导责任和企业主体责任，推动城市公交基础设施建设、维护与运营市场化改革。三是规划引导、统筹发展。科学编制城市公交规划，充分发挥公共交通对城市发展的引导作用。四是深化改革、依法治理。推进票制票价、政府购买服务、用地综合开发等关键制度创新，加强行业法规政策和标准规范体系建设。五是因地制宜、分类指导。根据不同类型城市对城市公交需求的差异，分类确定发展目标、发展重点和发展政策。
建成与城市功能形象匹配的公交体系
城市公共交通的发展愿景是，群众出行满意，行业发展可持续。
“十三五”期，城市公共交通的发展愿景，就是全面建成适应经济社会发展和公众出行需要，与我国城市功能和城市形象相匹配的现代化城市公共交通体系。主要可从两个方面来衡量：一是群众出行满意。这是落实公交优先、百姓优先的基本要求，让公交成为群众出行优先选择，出行更加高效便捷、安全舒适、经济可靠、绿色低碳。二是行业发展可持续。实现城市公交综合治理体系和治理能力现代化，企业发展更具活力和竞争力，从业人员有职业荣誉感和行业归属感。
为了推动各地更好地落实公交优先发展战略，交通运输部根据不同人口规模对城市进行分类，按照“数据可采集、同类可比较、群众可感知”原则，提出了“十三五”期各类城市公交发展指标，包括城市公共交通机动化出行分担率、城市交通绿色出行分担率、城市公共交通乘客满意度等9项关键指标，以此引导各地加快建立适应全面建成小康社会需求的现代化城市公共交通体系。
开展“公交都市”建设专项行动
通过5年左右的建设，实现中心城区500米上车，城市交通绿色出行比例达到75%以上。
“十二五”期，交通运输部分两批在北京等37个城市开展了“公交都市”创建活动，得到社会各界高度关注。各创建城市积极践行公交优先发展理念，城市公交优先发展政策体系进一步完善和落实，公交基础设施建设、运营保障能力和服务水平稳步提升。“公交都市”创建活动已成为推进落实公交优先发展战略的重要抓手，成为凝聚城市公交改革发展共识的重要平台，成为创新推动交通运输发展的重要品牌。
“十三五”期，交通运输部将开展“公交都市”建设专项行动，在地市级以上城市全面推进“公交都市”建设，并将对各“公交都市”建设城市符合条件的综合客运枢纽建设给予支持。通过5年左右的建设，实现中心城区500米上车，城市交通绿色出行比例达到75%以上。在“公交都市”建设过程中，还将积极推进新能源城市公交车的推广应用，推动利用“互联网+城市公交”发展，创新发展各类新型服务模式。
建立跨行政区域的发展协调机制
推动建立规划、建设、运营、管理一体化的城市公交管理体制；按照“规模经营、适度竞争”的原则，适度整合城市公交经营主体。
深化城市公交行业体制机制改革，是破解公交行业深层次发展难题的关键。《纲要》将深化城市公交行业体制机制改革作为“十三五”期城市公共交通优先发展的重要任务之一，将着重从五个方面推进改革。
一是推进城市公交管理体制改革。推动建立规划、建设、运营、管理一体化的城市公交管理体制，进一步完善城市公交发展跨部门协调机制，探索建立城市群、都市圈范围内跨行政区域的公交发展协调机制。
二是推进公交企业改革。按照“规模经营、适度竞争”的原则，适度整合城市公交经营主体。完善现代企业制度和国有资产管理体制。强化市场机制，提高城市公交服务效率和能力。强化监督，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制等。
三是建立政府购买服务机制。指导各地科学制定城市公交服务购买方案，制定并落实城市公交服务质量考评标准，并将考核结果与运营绩效、财政补贴发放和市场准入与退出等挂钩。
四是建立票制票价制定和调节机制。制定城市公交企业运营成本核算规范，建立城市公交成本票价制度和城市公交票价动态调节机制。会同有关部门建立城市公交成本费用监审制度。
五是健全公共交通用地综合开发政策落实机制。细化城市公交用地综合开发政策，优先满足和节约集约利用城市公交用地。建立健全城市公交用地综合开发增值效益反哺机制，保障用地综合开发收益用于城市公交基础设施建设和弥补运营亏损。
优化服务品质提升公交吸引力
加强多种方式网络的融合衔接，扩大线网覆盖范围，提升公共交通网络通达深度；鼓励开行大站快车、区间车等多种运营组织形式，积极发展商务班车、定制公交、社区公交等特色服务。
目前，城市公交服务模式单一、服务质量不高、吸引力不强的问题，是制约公交发展的关键因素，“等车时间长、行车速度慢、乘车环境差、换乘不方便”等仍是社会公众突出反映的问题。“十三五”期，城市公共交通发展将坚持问题导向、目标导向和需求导向，全面提升服务品质。一方面，要扩大公交服务广度和深度。通过科学规划、调整城市公交线网，加强多种方式网络的融合衔接，扩大线网覆盖范围，提升公共交通网络通达深度。鼓励有条件的城市将公交线路向郊区或者全域延伸，提升城乡客运基本公共服务均等化水平。另一方面，要完善多元化公交服务网络。鼓励开行大站快车、区间车等多种运营组织形式，积极发展商务班车、定制公交、社区公交等特色服务。完善城市慢行交通出行环境，引导公众选择绿色交通方式出行。
《纲要》着重提出，要全面提升公交出行的快捷性、便利性、舒适性、安全性。一是加快推进城市轨道交通建设，推动公交专用道连续、成网，构建城市公交快速通勤系统。以市郊铁路、城际轨道交通为主体推进都市圈、城市群快速通勤系统建设，提升公交出行快捷性。二是加强基础设施、运营管理和信息服务等方面的衔接，优化乘车、换乘条件，提升城市公交集疏运效能和换乘便利性，提升公交出行便利性。三是加大城市公交运力投放力度，控制高峰时段车辆满载率，提高空调车比例，提升公交出行舒适性。四是落实公交企业安全生产主体责任，提升城市公共交通安全防范和应急处置能力，提升城市轨道交通运营安全监管能力，提升公交出行安全性。
此外，交通运输部将积极推进城市公共交通与移动互联网深度融合，深化城市公交智能化应用示范工程，加快建设城市公交智能化应用系统；大力推进大数据、云计算、移动互联网技术在城市公交出行信息服务领域的应用，推动具有城市公交便捷出行引导的智慧型综合出行信息服务系统建设，提升城市公共交通智能化发展能力。
以公共交通引导城市发展
对大型建设项目，组织开展交通影响评价。
国内外实践表明，优先发展城市公共交通是有效缓解城市交通拥堵、改善城市空气质量、解决“城市病”的良药。缓解城市交通拥堵，必须坚持标本兼治、多策并举、综合施策。
一是充分协调城市发展与交通的关系，树立公共交通引导城市发展（TOD）的理念，坚定不移地推进城市公共交通优先发展战略。
二是合理选择交通疏导措施，充分考虑城市人口规模、地理形态、空间布局和交通发展阶段的差异性，引导城市依法建立以法律、经济、科技手段为主，行政手段为辅的差异化交通拥堵治理措施。
三是改善慢行交通出行环境。构建安全、公平、便捷、连续、舒适、优美的步行、自行车等慢行交通系统。
四是加强城市静态交通管理。科学规划建设停车设施，支持对中心城区实行分区域、分时段、分标准的差别化停车收费政策。
五是落实城市建设项目交通影响评价制度。对规划建设航空港、铁路客运站、水路客运码头、公路客运站、居住区、商务区等大型建设项目，组织开展交通影响评价。
完善综合保障措施
逐步形成以行政法规为龙头、以部颁规章为基础、以地方立法为支撑的法规体系，制定和落实城市公交财税扶持政策，优化城市公交从业人员政策环境。
各城市政府是城市公共交通发展的责任主体。《纲要》的顺利实施，需要各有关方面的积极推动和大力支持，也需要相应的政策保障措施。
一是加快城市公交法规标准建设。逐步形成以行政法规为龙头、以部颁规章为基础、以地方立法为支撑的法规体系，为城市公交规划、建设、运营、管理、安全和政策扶持等提供法制保障。加强对地方城市公交立法工作的指导，鼓励各地在立法权限内积极制定出台符合当地实际的城市公交法规。加快推进城市客运行业发展急需标准的制定和修订。
二是制定和落实城市公交财税扶持政策。通过示范工程等方式，加大对综合客运枢纽、信息化建设等项目的支持力度。探索城市公交基础设施建设与地区经济社会协调发展。对“公交都市”建设城市的公交重要基础设施建设项目，纳入交通固定资产投资计划。
三是优化城市公交从业人员政策环境。建立平等公开和竞争择优的制度环境，加强城市公交人才建设与培养。加强公共交通从业人员职业教育，在职业院校、技工学校等建立城市公交驾驶员订单式培养机制。引导城市公交企业加快完善职工工资体系，建立与当地社会平均工资水平相适应的收入增长机制。