解读 | 民航“十三五”规划

　　近日，中国民航“十三五”发展规划（下称《规划》）编制完成。作为未来五年民航发展的纲领性文件，《规划》将全面夯实民航强国建设基础，为全面建成小康社会提供有力支撑。近日，《中国民航报》专访中国民用航空局“十三五”规划编写组负责人，就《规划》内容进行专业解读。

　　问：《规划》编制的理念和过程是怎样的？

　　答：《规划》是依据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国务院关于促进民航业发展的若干意见》等上位规划和相关文件编制，以更好地服务全面建成小康社会和民航强国建设等战略为基本出发点，立足民航发展实际，运用改革创新思维，阐明民航行业未来五年发展的指导思想、基本原则、目标要求和重大举措。

　　按照建设民航强国战略“两步走”的推进方案，至2020年我国将初步建成民航强国，所以，“十三五”时期是实现民航强国战略构想的决战时期和全面夯实民航强国建设基础的关键阶段。鉴于此，《规划》将民航强国建设确立为发展的主线。上半年，民航局新一届党组认真梳理民航发展的特点和规律，分析当前面临的矛盾和问题，运用改革创新思维，谋划解决对策，形成了“践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、完善三张网络、补齐四个短板”的总体工作思路。《规划》认真贯彻“12334”总体工作思路要求，利用“发展思路”一节集中进行阐述，并通过阐述“12334”总体工作思路与民航强国建设的关系，将“十三五”民航发展主线与发展任务有机衔接。

　　2014年8月，民航发展“十三五”规划工作全面启动。第一阶段是历经10个月的前期研究工作，第二阶段是历时5个月的行业调研和规划文本编制工作，第三阶段是征求意见和修改完善工作。我们历经三轮的行业内外征求意见、完成对国务院各相关部委和军方等共17个行业外部单位的征求意见、认真贯彻局党组提出的“12334”的总体工作思路和《规划》专家论证会意见，共收到各方面反馈意见338条。我们对所有反馈意见进行了逐条梳理，及时研究吸纳，最终形成此稿。

　　问：“十二五”期间，中国民航整体发展取得了怎样的成就？

　　答：“十二五”以来，我国民航发展质量稳步提升。安全水平世界领先，航班客座率和载运率居于高位，飞机日利用率为9.5小时，节能减排效果显著。民航保障能力不断增强。运输机场数量达到207个（不含3个通勤机场），87.2%的地级城市100公里范围都有运输机场，通用机场310个，运输飞机2650架，不重复航线里程达531.7万公里。民航战略地位日益凸显。国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》，明确民航重要战略产业地位。航空运输在综合交通运输体系中的地位不断提升，2015年民航旅客运输周转量在综合交通体系中所占比重接近1／4。民航业与区域经济融合发展进程加快，临空经济成为推动地区转变发展方式新亮点。民航国际影响力逐步扩大。“十二五”末，我国航空公司通航全球55个国家和地区的137个城市，国际航线达到660条，国际客运市场份额达到49%。中国继续高票当选国际民航组织一类理事国，我国候选人首次当选国际民航组织秘书长。民航行业管理能力不断提高。持续安全理念不断深化，安全工作法治化进程不断深入，市场管理手段不断丰富。

　　但总体看来，民航行业发展中依然存在不平衡、不协调、不可持续等突出问题。制约民航发展的体制环境没有根本性改善，空域资源不足依然是制约民航发展的突出瓶颈。大中型机场保障能力不足，基础设施建设速度滞后于发展需求。航空运输服务质量有所下降，航班正常率不高，航班平均延误时间增加，行业治理能力不适应发展需要。这些问题是需要我们在“十三五”期间着力解决的。

　　问：“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜时期。在此阶段，中国民航的发展面临怎样的形势？

　　答：“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是民航强国建设的关键期。国际环境复杂多变，影响民航发展的不确定因素增多，经济发展步入新常态对民航发展产生深远影响。“十二五”未能有效化解的矛盾和风险可能在“十三五”期间进一步积聚，并与“十三五”期间新出现的矛盾和风险相互交织，影响我国民航业发展的内外部环境和条件将发生深刻变化。

　　从发展机遇来看，我国经济总量仍将保持中高速增长，居民收入持续增加；消费潜力进一步释放，消费方式升级；经济结构转型升级，现代服务业加快发展；带薪休假制度不断完善，出国签证便利化利好，旅游业快速发展；电商物流快速增长，快递业务爆发式增长；全方位对外开放，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带以及自贸区等重大战略深入推进；新型城镇化提出新要求；区域协调发展和产业转移加快推进；全面建成小康社会，基本公共服务均等化推进；综合运输体系融合发展。这些综合因素构成了民航发展的重要机遇。

　　从面临挑战来看，资源存量不足与需求增量剧增构成了民航发展的两大重要挑战。从民航资源存量来看，空域和空管保障能力与快速发展的民航市场不相适应；基础设施保障能力仍显不足；以航班正常率为核心的服务质量有待提高；航空安全基础不牢，航空安全和空防压力持续增大；专业人员保障能力短板显现；行业能耗水平反弹。反观需求增量，民航运输飞行、通航飞行、训练飞行需求快速增长；民航运输机队规模迅速扩大，航空运输市场新进入者增多；国家和民众对民航运输服务质量有更高的期待；资源环境约束对民航业发展的硬约束将进一步增强，对行业加快转变增长方式提出新要求。

　　总的来看，“十三五”期间，我国民航发展机遇前所未有，挑战前所未有。这一时期是我国民航“落子当下、收获未来”的重要战略窗口期，需要我们增强历史责任感和担当意识，准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，妥善应对各种风险挑战，顺势而为，筑牢发展基础，不断开创发展新境界。

　　问：《规划》编制的思路和特点是什么？

　　答：《规划》充分考虑了“十三五”时期我国经济社会发展的趋势和对民航行业发展的要求，民航发展进入新的历史阶段，必须主动适应发展环境的新变化、新特点。第一，民航“十三五”必须全面夯实持续安全保障能力。正确处理安全与发展、安全与效益、安全与服务的关系，是民航制订和实施“十三五”规划首先要把握好的重大问题。第二，民航“十三五”必须继续增强行业供给保障能力。《规划》充分考虑了经济增长、居民消费持续增加、新的城镇化战略和区域发展战略等趋势和需求，更加重视行业供给相对不足和能力滞后的现实，把握好基础设施建设和行业需求增长的规律。第三，民航“十三五”必须紧紧抓住提高行业发展质量和效率这个关键。作为重要的战略产业，全面提升发展质量成为民航适应经济新常态的基本要求。资源环境对民航发展的约束明显增强，民航以往主要依靠要素投入驱动发展的效率降低。抓住“提质增效”总方向，努力促进民航发展方式向主要依靠科技进步、从业人员素质提高和管理创新转变，是民航实现安全发展、协调发展、可持续发展的必然要求。第四，民航“十三五”必须在提高国际竞争力方面重点谋划。“十三五”期间，我国将深入推进“一带一路”战略，宽领域、多层次、全方位对外开放新格局逐步形成，为我国民航开拓国际国内两个市场和行业能力“走出去”提供巨大契机。把握战略机遇，加快塑造与自身发展规模相匹配的国际竞争优势，为东西双向开放保驾护航已成为未来一段时期民航的重要任务之一。

　　在《规划》起草过程中，着重把握以下几个原则：一是坚持目标导向和问题导向相统一，既以服务国家战略、建设民航强国和满足人民大众需求为目标，倒推必须完成的任务，又从行业自身发展短板顺推，明确破解难题的途径和办法。二是坚持发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用相配合。规划主要着眼于引导市场主体和资源配置方向，凡是市场机制能够充分发挥作用的领域，不进或少进规划，针对关系安全发展全局且可能存在市场失灵的重要领域，要加强政府作用。三是坚持全面规划和突出重点相协调，既着眼于全面构建以运输航空、通用航空为两翼的现代民航服务体系，推进持续安全能力建设、航空服务能力提升、综合机场体系建设、空管保障能力建设，又突出薄弱环节和滞后领域，集中攻关，提出可行思路和务实举措。四是坚持战略性和操作性相结合，既强调规划的战略性、指导性，又突出规划的约束力和可操作性。

　　“十三五”时期是实现民航强国战略构想的重要时期，也是全面夯实民航强国建设基础的关键阶段。民航业仍处于较快发展阶段，主要发展指标仍将保持两位数。与此同时，影响民航发展的环境和条件将发生深刻变化，存量矛盾和增量挑战相互交织，问题和解决问题的难度同样复杂艰巨。民航把握新常态，核心就是要努力实现发展动力由主要依靠要素投入驱动向主要由创新驱动的转变。顺应新形势、抓住新机遇，民航业大有可为。

　　问：“十三五”时期，民航发展的指导思想和原则是什么？

　　答：《规划》全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，提出“以发展为人民为宗旨，以确保安全为前提，以建设民航强国为主线，以深化改革为动力，以创新发展为途径，推进法治建设，增强保障能力，强化科技支撑，着力提升运输质量和国际竞争力，按照适度超前的原则，构建安全、便捷、高效、绿色的现代民用航空系统，充分发挥民航战略产业作用，更好服务国家战略，更好满足广大人民群众需求，为实现民航强国奠定更加坚实的基础”的指导思想。

　　《规划》贯彻落实国家十三五规划纲要提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，结合民航发展实际提出了以下发展原则：一是坚持安全第一。牢固树立持续安全理念，不断提高安全管理综合能力，全面筑牢安全发展基础，正确处理安全与发展的关系，确保飞行安全、空防安全、网络信息安全和廉政安全，保障行业健康发展；二是坚持改革创新。树立创新发展理念，转变政府职能，深化管理体制改革，破除体制机制障碍，不断推进理论创新、体制创新、科技创新、管理创新，全面增强民航自主创新能力，创造新供给释放新需求，为行业发展提供持续动力；三是坚持全面协调。树立协调发展理念，更加注重发展的全面性，积极推进运输航空和通用航空的协调，构建国家综合机场体系，促进地空资源协调发展，提升机场群协同发展水平，推进军民深度融合，在协调中拓展发展空间，在补齐短板中增强发展后劲；四是坚持绿色发展。树立绿色发展理念，节约集约建设用地，高效利用资源能源，优化航空节能运行环境，着重提高运输生产效率，实施绿色机场建设，推动民航装备绿色改造，控制碳排放，减少对环境负面影响，推进资源节约型和环境友好型民航建设；五是坚持开放共享。充分利用国内国际两个市场、两种资源，通过对内主动放开支撑对外有序开放，扩大资源供给和有效配置，形成国内国际有机联动。大力推进大众化战略，大力提高普遍服务能力，大力发展航空经济，与综合交通一体化发展，有效支撑新型城镇化建设和航空产业链发展。

　　问：“十三五”时期，民航发展的主要目标是什么？

　　答：《规划》描绘了到2020年民航的发展蓝图，即基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代民用航空系统，满足国家全面建成小康社会的需要。航空运输持续安全，航空服务网络更加完善，基础设施保障能力全面增强，行业治理能力明显加强，运输质量和效率大幅提升，国际竞争力和影响力不断提高，创新能力更加突出，在国家综合交通运输体系中的作用更加凸显。

　　《规划》从行业规模、发展质量、保障能力、绿色发展四个方面提出了发展的具体目标：安全水平保持领先，运输航空每百万小时重大及以上事故率低于0.15。战略作用持续增强，民航对国民经济贡献不断提高，航空运输在综合交通中的比重进一步提升，旅客周转量比重达到28%。运输总周转量达到1420亿吨公里，旅客运输量7.2亿人次，货邮运输量850万吨，年均分别增长10.8%、10.4%和6.2%。保障能力全面提升，运输机场数量达到260个左右，基本建成布局合理、功能完善、安全高效的机场网络。空域不足的瓶颈制约得到改善，空管保障能力稳步提高，年起降架次保障能力达到1300万。服务品质明显改善，全面提升运行质量，航班正常率力争达到80%，全面提升服务水平，打造民航“真情服务”品牌，增进旅客对民航真情服务的获得感。通用航空蓬勃发展，基础设施大幅增加，标准体系基本建立，运营环境持续改善，服务领域不断扩展，通用机场达到500个以上，通用航空器达到5000架以上，飞行总量达到200万小时。绿色发展深入推进，建成绿色民航标准体系，资源节约、环境保护和应对气候变化取得明显成效，吨公里能耗和二氧化碳排放量五年平均比“十二五”下降4%以上。

　　问：“十三五”时期，民航发展的主要任务是什么？

　　答：《规划》分别就确保航空持续安全、构建国家综合机场体系、全面提升航空服务能力、提升空管保障服务水平等民航核心业务领域及转变民航发展方式、全面深化民航改革等民航发展动力和自身能力建设进行阐述和部署。在持续安全方面提出：保持行业安全发展战略定力，坚持问题导向，以全面落实安全责任和提高综合治理能力为主线，以风险管控为抓手，创新行业监管模式，提高保障能力，依法推进民航持续安全发展。在构建国家综合机场体系方面提出：统筹协调民用运输机场和通用机场布局建设，构建覆盖广泛、分布合理、功能完善、集约环保的国家综合机场体系，发挥整体网络效应，为民航可持续发展奠定基础。在机场建设方面，将以完善国际、区域枢纽机场功能为重点，着力提升大型机场的容量，增强中型、小型机场保障能力。加快推进北京新机场建设，积极探索区域多机场协同发展，提升机场群整体效率。在全面提升航空服务能力方面提出：坚持协调和开放发展理念，以对内放开促进对外有序开放，统筹推进国内国际、客运货运、干线支线协调发展，加强产品创新，拓展服务空间，构建以运输航空和通用航空为两翼、覆盖广泛、通达通畅的航空服务网络，实现运输能力显著增强、通用航空规模快速扩大、运输质量明显提升。在提升空管保障服务水平方面提出：建设以空中交通管理现代化与绩效型组织为目标的运行机构，实施空管强基工程，全面夯实空管基础设施，全面提升运行精细化水平，全面应用成熟航行新技术，努力实现从被动适应向主动支撑行业发展的战略转变。在改革创新推动转型发展方面提出：必须坚持创新发展理念，着力转变发展方式，全面贯彻落实《关于进一步深化民航改革工作的意见》，加强专业人才培养，积极建设绿色民航，不断提高国际竞争力，加速推进民航行业提质增效和转型升级。

　　“十三五”民航发展的主要目标：